深圳可能是全国最漂亮的城市之一，起码从道路上一眼望去确实如此。可是，你大概没想到，深圳各种市政管线总长约10万公里，足以绕赤道两圈半，除了一小部分是新近铺设管线外，绝大部分地下管线都挤在地下狭小的空间内，在数十年重复的开挖和铺设后，变得错综复杂却无料可查。

这样的状态，最直接的后果就是地下管线位置信息失准、维护不便。在城市建设需要的各种地面施工中，挖断电缆、水管、煤气管道等事故频发，很多就是施工中无法确定“准头”，甚至引发地陷。

由于现有法规不健全、多龙不治水等原因，深圳地下管线的管理几乎处于失控的状态；一旦事故发生，问责制度的缺失也往往让施工单位成了事故责任的“冤大头”。

深圳地下事故频发 每年经济损失上亿

7月18日，在福田区新洲路右转福荣路路口人行道上，出现一深约2米的大坑。发生塌陷之地在人行道上，是人流往来密集的斑马线处，所幸没有人员受伤。

在这之前的事故就没有这么幸运了：今年3月，某施工单位对皇御苑开挖时，挖断地下燃气管网，致6000户居民无气可用；6月，地铁7号线福民站附近工地，一根刚铺设不久的还没有投入使用的电缆被挖断；继7月11日晚地铁施工挖断电缆导致福田香蜜湖片区停电后，7月13日上午8点，地铁9号线景田站在施工时，将供电电缆挖断，导致福田区昱峰(第一世界)、水榭花都7、11、14栋及会所等处停电。

这些事故所造成的后果不仅仅是给广大市民带来生活工作上的不便，还有人员的伤亡。近年来，深圳因施工挖断地下管网和地陷事件越来越频繁，由此带来的经济损失每年高达上亿元。

据悉， 2007年至今，深圳5年37次地陷，8人死亡，其中2013年至今，深圳就发生了8次地陷。而这些地陷多跟地下管网的老化致使水土流失及塌陷相关。

城市更新速度快 地下管网资料滞后

“深圳城市更新速度很快，地下管网图信息不准，与真实的地下管网种类、口径以及坐标信息不对称，后期勘探限于技术并不能保证百分之百的精确度。” 深圳地铁11号线碧海区间项目经理、盾构作业专家李洲作为施工方表达了他的困扰。

“规划这边所说的只管规划设计，但最后实施的情况如何，最后竣工验收的情况如何不清楚。设计图纸、竣工图纸、设计和施工都是脱节的。”我们按照在档案局查的管线图施工，造成事故由施工方承担。而设计提供的图纸与事实不符是不需要负责任的。”

深圳市政设计研究院测绘专业总工程师刘保国站也表示：“我们向相关部门索取到的资料都是设计图纸，不是最终的图纸，因此很不完善，也很不准确。我们只好带上专业人员和仪器把资料拿回来以后再做一遍管线。”

“所以要在在竣工测量上下功夫，有专门的人和部门验收。还要有部门监督。重大工程则委托国土地籍测绘大队。”

据悉，深圳地下管网资料主要由市规土委和市档案馆两家单位提供，而两家单位的资料都处于“仅供参考”的水平，因为施工单位在提交时更多提供的是设计资料，现场施工情况或能与设计图纸相去甚远，加上没有专人对提交资料进行实地调查、核实与监督，行业里存在这种现象大家一直心照不宣。

2008年7月14日至18日，由深圳市政协人口资源环境委员会李听主任带队到上海和宁波对地下管线规划、建设及管理进行了调研考察。

在此次调研结束后，人口资源委员会给市政府提交了《关于加强我市地下管线规划建设管理的建议》调研报告。报告分析了当前我市地下管线管理主要存在四个问题：档案移交机制未完善；地下管线信息平台未共享；地方立法滞后；缺乏协调管理机制。

“深圳发展速度太快，顾及不到地下空间有序开发与利用。我们2008年提出了六点建已经把立法等相关的建议提交给有关方面了，有关方面没有给我们一个正式的答复，5年过去了还在讨论当中。” 市政协委员、市政协人口环境资源委员会专职副主任安邦强如是说。

据悉，当时提出的6点建议为：尽快制定《深圳市地下管线管理办法》；设立地下管线统一管理专门机构；尽快对全市地下管网现状全面普查并建档；建立统一的地下管线信息平台；理顺管理流程，加强地下管线跟踪测量工作；尽快启动全市共同沟系统布局规划和分步建设工作。

“时隔五年，深圳的一些地下管线的现状已经发生改变，而我们在2008年提出的建议有一部分已经被市政府采纳。”市政协工作人员雷小姐这样告诉记者。

现有法规不健全 “多龙不治水”

就地下管线现状产生的原因，《深圳市地下管线管理办法》编制组负责人唐圣钧这样解释：“按照最新的〈深圳地下空间管理办法〉，如果政府三读三审公布以后，规土委仅仅是规划管理职责，后面的实施和管理由专业部门负责，比如说水管由水务局负责。但是目前没有部门能够把职能部门统在一块，而且规划验收缺位也缺位。”

据悉，《深圳市地下空间开发利用管理办法》（送审稿）第五条规定：市城市规划管理部门负责地下空间开发利用的规划管理；市国土和房地产管理部门负责地下空间的使用权出让和产权登记管理；市民防管理部门负责用于民防的地下空间开发利用管理；市政府其他有关职能部门以及各区人民政府应当按照各自的职能分工，在其职责范围内做好地下空间开发利用管理的相应工作。

唐圣钧还提出造成管线乱象的原因是法律层面的缺失。“应该从立法上改变现状，出台〈深圳地下空间管理条例〉。而且整个深圳市对地下管线的审批流程是缺位的、没有的，我们在做〈深圳地下空间管理办法〉逐渐将流程梳理清楚了。”

提及地下管线管理失控，“这么多年感觉深圳是龙多不治水，一条路谁都可以挖，谁都可以用，说是资源共享但谁占了就是谁的。”刘保国如此感慨。

深圳市人大代表杨勤将地下管线失控的原因总结为两点：“法律设计制度和设计应该并行，而且法律出台和政府事权的理清这两个是相辅相成的。这需要市政府高层充分重视，把这件事当成历史重任高度重视。”

问责制度缺位 谁为事故责任“买单” ？

针对施工挖断电缆等地下管线的事故近年层出不穷，“我们现在所曝露出来的问题，哪些地方挖出水，哪些地方挖断了，这些问题不仅来源于野蛮施工，还来源于座标不准确。”杨勤分析道。

“上次有一个工地挖到电缆，10kv的电缆，就在混凝土里面，按照施工规范是埋在土里面，上面盖30公分的沙。但直接在混凝土里面施工肯定会直接破坏电缆，这样的电缆却连哪年施工的都不了解。”李洲也举例说明。

据悉，由于问责机制的缺位，一旦发生有人身伤亡的事故，施工单位往往成为了承担事故责任的冤大头。

杨勤建议，就地下管网混乱问题，一是要理清政府的关系，在法规中要追责；二要进行赔偿损失；三是要进行惩罚性的处罚；四是有重大伤亡事故的要和刑法结合起来，这几个东西在问责制度中都要得到充分体现。

安邦强则提出了数据库的想法，“深圳这个城市如何定位？深圳已经是北上广深全国排前五了，要有掂量一下这么大体量的城市，国际化程度比较高了，我们的定位应该高一点，要有点品质，而不只是质量，要成立机构，要有专门的人员、专业人士，管理办法出来以后推动，当务之急是把机构呈现出来。”