铁路建设挂钩沿线土地综合开发的政策，业界呼吁已久。
2013年8月，国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发［2013］33号，下称“33号文”）提出，支持铁路车站及线路用地综合开发，授权中国铁路总公司依法盘活利用其原铁路生产经营性划拨土地。相关政策由国土资源部牵头制定。
33号文发布后已半年多，记者获悉，国土部初步形成了一份铁路沿线土地综合开发的方案，并已征求各部门、单位意见。国土部和国家发改委也形成了打造“铁路城镇综合体”的共识。
这一政策思路被寄予厚望：既有利于缓解铁路建设和运营的资金难题，构建铁路投资盈利模式，激活中铁总的“造血”能力，吸引社会资本进入；又能通过沿线土地综合开发和城市总体规划的融合，推动城镇化建设，带动地方经济，促进区域融合。
如此庞大的计划，势必面临包括政策及制度的多方探索。国土部副部长王世元在接受记者采访时坦言：“这是个大政策，涉及到土地出让制度，又涉及到发挥市场配置资源的决定性作用，到底要以什么样的优惠政策吸引企业参与，一下子定不下来。”
TOD模式
国土部一位负责人在近期一次内部会议上透露，在研究制定相关政策的过程中，国土部已经和国家发改委形成了一项打造“铁路城镇综合体”的思路共识。
“就是允许把铁路周边一部分土地增值收益返给铁路公司，综合铁路站场和周边土地物业开发规划，用铁路串起新城建设，带动区域一体化。”这位负责人表示，决策层对于该思路也表示了赞同。
国土部相关部门负责人告诉记者，推进铁路周边土地综合开发，采取TOD模式（以公共交通为导向的发展模式）推动发展新型城镇，一直是土地利用方式的重要探索方向。“铁路城镇综合体”正是探索TOD模式的重要形式。
“国际上有很多成功的经验，比如欧洲，大量的通勤交通是靠铁路来完成的。采取TOD模式，沿着交通干线串糖葫芦似的布置居民点，从而形成具有一定功能的卫星城镇。”中国城市规划师学会秘书长石楠表示。
石楠认为，相比公路周边分散而低效的土地开发利用模式，空间距离在200-1000公里的城市群，最适合通过建设城际铁路进行串联。这有利于提高土地利用效率，防止城市“摊大饼”式蔓延。
一些省市走在了前面。如广东省在2012年1月份出台的《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意见》中，便提出通过TOD模式打造“城市综合体”的概念。
国土部、国家发改委等部门曾多次到广东进行调研，对其通过将城际铁路建设与沿线土地开发相结合筹集资金、规划建设铁路小镇、推动珠三角区域城市群发展的做法，给予了肯定。
据国土部相关部门负责人透露，国土部已经形成了铁路沿线土地综合开发的政策初稿，并征求了财政部、住房和城乡建设部、国家发改委、交通运输部、中铁总、国务院法制办等部门、单位的意见，意见分歧“相当大”，何时能形成最终上报方案尚不确定。
中铁总考量
中铁总对于铁路城镇综合体一直持积极态度，并有意在今年的铁路开发建设中引入实践。其对铁路城镇综合体的兴趣，很大程度上源于破解债务困境的紧迫性。
按照33号文要求，国土部牵头制定的铁路沿线土地综合开发政策，不仅要有利于促进新型城镇化建设、改善区域经济发展环境，还有利于解决中铁总面临的债务困境，并寻找铁路投资新的盈利模式。
近年来中铁总在铁路建设中，过分依赖债务性融资，导致其资产负债率一直呈攀升趋势。
中铁总今年3月7日发布的《中国铁路总公司2014 年度第一期短期融资券募集说明书》显示，截至2013年三季度末，中铁总的总负债已经超过3.06万亿，资产负债率达63.2%。
这份说明书还特别说明，随着铁路“十二五”发展规划的逐步实施，发行人资产负债率仍可能进一步上升，存在资本支出进一步增加的风险。
过去多年，中铁总将铁路及站点建成后，地方政府通过出让、开发铁路站场附近的土地，获得了大量增值收益，由于政策原因，中铁总未能从中获益。
北京交通大学经济管理学院教授武剑红介绍，大约十年前，就曾有专家建议通过对铁路沿线土地进行商业开发，筹集资金，但未获重视，当时的政策条件也不允许。
铁道部经济规划研究院的一位专家告诉记者，原来国家对铁路建设用地卡得很紧，要求铁路正线、站场用地尽可能节约，且只能用于铁路客货运输。
33号文件出台后，允许将铁路建设与周边土地资源商业开发及城镇化建设结合起来，获得开发收益，这对铁路公司而言无疑是重大政策利好。
“33号文件颁布后，中铁总非常重视，并要求新的客专设计都要进行商业开发方面的研究，如铁路站场红线内外土地规划如何兼顾商业开发。”铁道第三勘察设计院集团有限公司一位工程师说。
2014年1月，中国铁路招标网发布了《中国铁路总公司土地评估和土地授权经营资产处置项目评估机构选聘招标公告》。通过招标，聘请国内专业机构，对全国18个铁路局、直属专业运输公司和铁道科学研究院的铁路用地进行价值评估，重点是摸清哪些地块具有商业开发价值。
2月23日至24日，中铁总召开资产经营开发工作会议。中铁总副总经理彭开宙在部署工作时强调，2014年在土地综合经营开发方面要取得突破性进展。2月25日，中铁总土地评估和土地授权经营资产处置项目评估机构选聘招标工作启动。
“目前我们正在一边做准备，一边等待配套政策。”一位中铁总人士告诉记者。
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